«Мировое и национальное хозяйство»

Издание МГИМО МИД России


Архив

№2(3), 2007

Экономическая теория и практика

Использование природной ренты на цели развития: зарубежный опыт

Л.М. Капица, к.э.н.

В последние годы страны, чья экономика в значительной степени зависит от природной ренты, являются предметом постоянного обсуждения как среди международных академических, так и политических кругов (см. вставку).  Стимулом к возобновлению дискуссии на тему «природная (в частности, минеральная) рента и устойчивый экономический рост» послужил ряд новых исследований, в том числе и работа группы экспертов Всемирного банка под руководством Алана Гелба  - «Нефтяной дождь: благословение или проклятье?».[i]  Не вдаваясь в детальное рассмотрение этих работ, следует отметить, что их выводы во многом совпадают.  Большинство исследователей данной проблемы пришли к заключению, что результаты развития стран, обладающих (или обладавших в прошлом) важными, с точки зрения мирового спроса, природными ресурсами (и значительной природной рентой), являются смешанными.    Наряду с примерами успешного освоения природной ренты, в частности, в качестве источника  финансирования индустриализации (США, Швеция, Австралия, Бразилия, и некоторые другие), есть множество примеров и неэффективного её использования, когда  природная рента употребляется, главным образом, на цели личного обогащения элит или расходуется на финансирование нерентабельных и неконкурентных производств.  К числу таких стран относят Нигерию, Конго, Анголу, Венесуэлу, Заир, Тринидад и Тобаго и ряд других государств. 

Немаловажную роль в абсорбировании природной ренты играют и такие факторы, как стартовый уровень развития страны и продолжительность периода присвоения природной ренты.  Большинство исследователей данной проблемы считают, что риск неэффективного использования природной ренты в странах со слаборазвитой экономикой и узким рынком намного выше, чем в странах с диверсифицированной экономикой и рынком.  Однако относительно высокий уровень развития страны ни в коей мере не снижает риска заболевания «голландской болезнью».[ii]

ПРИРОДНАЯ РЕНТА

Природная рента – это сверхприбыль, получаемая при использовании ограниченных разнокачественных природных ресурсов и присваиваемая собственниками этих ресурсов. В зависимости от видов ресурсов различают ренту земельную (сельскохозяйственную, городскую), горную, или минеральную, (т.е. получаемую от эксплуатации нефтегазовых и горнорудных месторождений), лесную, водную, рыбную, транспортную и туристскую. Выделяют три основные формы природной ренты:

  • Дифференциальная рента.  Её получают при эксплуатации лучших по качеству и местоположению земельных участков, месторождений полезных ископаемых, лесных массивов, водных источников, туристских объектов и т. п. Дифференциальная рента I-го рода отражает различия в естественном качестве и местоположении эксплуатируемых природных ресурсов. Дифференциальная рента Абсолютная рента.  Такую ренту выплачивают пользователи всех ресурсов, включая худшие.
  • Монопольная природная рента достается собственникам уникальных природных ресурсов.
  • Квази-рента, или дифференциальная рента II-го рода,  возникает в результате использования более эффективных технологий, позволяющих повышать плодородие земельных участков, отдачу нефтеносных пластов, степень извлечения полезных ископаемых при их добыче и т. п.

По территориальному признаку различают ренту локальную, региональную, национальную и мировую — в зависимости от масштабов рынков, на которых реализуются товары добывающих отраслей промышленности, сельского хозяйства.

Присвоение ренты собственниками природных ресурсов выравнивает условия конкуренции для предпринимателей, занимающихся эксплуатацией этих ресурсов. Предприниматели могут присваивать природную ренту лишь в том случае, когда они являются собственниками этих ресурсов.  Динамика природной ренты зависит от изменения уровней и соотношений цен. В периоды скачка мировых или внутренних цен на продукты, получаемые с использованием ограниченных природных ресурсов, ее объем и норма возрастают. Государство законодательно регулирует рентные отношения в стране в зависимости от формы собственности. Оно присваивает основную часть ренты при эксплуатации принадлежащих ему недр и других природных ресурсов.

С другой стороны, длительное присвоение природной ренты повышает риск соблазна решить внутренние проблемы путём простого вливания «минеральных долларов» в экономику, не заботясь о перспективах и устойчивости процесса экономического и социального развития в целом.  Подобные массовые вливания могут усугубить или породить структурные социально-экономические проблемы, которые, в свою очередь, могут стать источником дестабилизации воспроизводственного процесса  и социально-экономических отношений в стране.  В качестве примера можно привести некоторые страны Персидского залива и Африки, где массовые инъекции природной ренты в отдельные сферы разладили механизмы взаимозависимости экономических и социально-политических процессов.  Это, в свою очередь, способствовало углублению разрыва между ожиданиями социальных и этнических групп и возможностями их реализации.  В результате, социально-политическое равновесие было нарушено, и общество раскололось (например, Конго, Алжир, Саудовская Аравия, Ангола и Нигерия).   Основываясь на анализе эмпирических данных, некоторые исследователи высказывают предположение, что экономическое развитие богатых природными ресурсами, но слаборазвитых  стран, по сравнению со странами, малообеспеченными в этом отношении, в большей степени подвержены риску:

  •  неустойчивости экономического развития
  • некачественного экономического роста  (с точки зрения экономической эффективности, диверсификации и расширения производства,  а также роста уровня и качества жизни населения)
  • формирования глубоких структурных (отраслевых и секторальных) диспропорций и, наконец,
  • высокой уязвимости экономики от внешних шоков, вызываемых резкими колебаниями цен на минеральное сырьё

Наряду с вышеперечисленными рисками, многие исследователи указывают на высокую вероятность возникновения и других негативные тенденций, как-то: рост коррупции, обострение борьбы за контроль над источниками ренты среди национальных или этнических элит (например, в Нигерии, Анголе и ряде других развивающихся стран).[iii]   

Проблемы, отмечаемые в указанных исследованиях, не могут не вызывать беспокойства в связи с устоявшейся тенденцией к повышению зависимости социально-экономического развития России от природных ресурсов на фоне продолжающейся деиндустриализации.  Данная тенденция проявляется, в частности, в росте удельного веса природной ренты в государственном бюджете.  Так, по данным Федеральной налоговой службы, в 2005 г. поступления налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в федеральный бюджет выросли  в 2 раза по сравнению с 2004 г., составив 31,7% от всех налоговых поступлений (см. рис.1).  В течение 2006 г. поступления от НДПИ продолжали расти, достигнув 840,4 млрд. рублей, что в 1,4 раза больше, чем в 2005 г.[iv]

Поступления акцизов на нефтепродукты (бензин автомобильный, дизельное топливо и моторные масла) в федеральный бюджет выросли на 12,2% относительно января-сентября 2005 года и составили 39,3 млрд. рублей (в январе-сентябре 2006 года).[v]

    

Рисунок 1. Структура поступлений доходов в федеральный бюджет Российской Федерации
по видам налогов в январе-ноябре 2005 г.
(в %)

Источник: Министерство финансов РФ

Более того, по мнению некоторых российских и зарубежных экспертов, в экономике РФ появились первые симптомы «голландской болезни», в частности[vi]:

  • доля сырой нефти, нефтепродуктов и природного газа достигла почти 63 % в экспортных доходах страны и 20-25 % ВВП.[vii]
  • рубль начал укрепляться и его обменный курс повышается
  • падение темпов роста инфляции замедлилось (так, если в 2000 г. среднегодовые темпы инфляции составили 20,8%, то в 2005 и 2006 гг., соответственно, - 12,5 % и 9,0 %.  По прогнозам МВФ, темпы инфляции в 2007 г. будут и дальше сокращаться и составят 8,5%).[viii]
  • объём экспорта почти в два-три раза превышает объём импорта (соответственно, 245.3 и 125,1 млрд. долл. в 2005 г. и 198 и 98 млрд. долл. в августе 2006 г.) главным образом за счёт сохраняющихся высоких мировых цен на энергоносители
  • наблюдается дальнейшее падение производительности труда в обрабатывающей промышленности.  По оценкам Мирового банка, производительность труда в обрабатывающей и добывающей отраслях промышленности России последние годы возрастала преимущественно за счёт сокращение занятости.[ix]

Таблица 1.
Среднегодовые темпы роста занятости в отдельных отраслях промышленности России в 1995-2005 гг. (в %)

 

Промышленность в целом

 

 

2,1

Добыча полезных ископаемых

-1.4

Производство пищевых продуктов, напитков и табака

-1,5

Текстильное и швейное производство

-6,0

Производство кожи, изделий из кожи и обуви

-6,6

Обработка древесины и производство изделий из дерева

-4,6

Целлюлозно-бумажное производство; издательская и полиграфическая деятельность

-0,5

Производство кокса и нефтепродуктов

-3,7

Химическое производство

-2,4

Производство резиновых и пластмассовых изделий

-0,8

Производство прочих неметаллических минеральных продуктов

-4,6

Металлургическое производство и производство готовых металлических изделий

-1,7

Производство машин и оборудования

-5,9

Производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования

-3,7

Производство транспортных средств и оборудования

-2,8

Производство и распределение электроэнергии, газа и воды

+2,1

Источник: Федеральная служба государственной статистики. Россия в цифрах 2006. Москва, 2006 г.

Хотя вышеуказанные тенденции в российской экономике, несомненно, налицо, далеко не все эксперты склонны усматривать в них проявление «голландской болезни», хотя риск этого «заболевания» остаётся высоким.   Так, по мнению аналитиков Банка Финляндии, в России массового перемещения  факторов производства из других отраслей промышленности в нефте- и газодобывающую не происходит, как нет и устойчивого роста производства в этих отраслях.  Более того, темпы роста добычи нефти, например, выросли лишь на 2 процентных пункта в 2006 г., по сравнению, с прошлым годом. Одну из причин данного феномена финские эксперты видят в общей низкой мобильности факторов производства в России, вызванной инфраструктурными и административными барьерами.  Другую причину они усматривают в деиндустриализации экономики России и сопутствующих ей структурных изменениях.[x]  В 2005 году индекс объёма промышленного производства составлял лишь 74 % от уровня 1991 года, в то время как индекс физического объёма реального ВВП  -  94,5 % от уровня 1991 года.[xi] Высвобождаемая рабочая сила устремилась, главным образом, в сферу услуг, единственных сектор экономики, где процесс создания рабочих мест преобладал над их разрушением.  За последние два года наметился также рост доли обрабатывающей промышленности в общем объёме инвестиций в основной капитал (17,3 % в 2004 г. и 17,6% в 2005 г.), превзойдя в 2005 г. объём инвестиций в добычу полезных ископаемых (15,2%).[xii]

Однако, несмотря на эти позитивные тенденции, основные проблемы экономического развития России остаются нерешёнными:

  • старение капитального оборудования (степень износа основных фондов в добывающей и обрабатывающей отраслях промышленности составляла на начало 2005 года, соответственно, 54,8% и 47,8%);
  • падение производительности труда;
  • сокращение производственных мощностей в ряде отраслей обрабатывающей промышленности;
  • технологическое отставание;
  • острый дефицит рабочих мест (совокупная открытая и скрытая безработица составляет, по разным оценкам, от 25 до 30%);
  • неустойчивая динамика роста производства и т.д. 

В свете этого, политика российского правительства, направленная на использование «нефтедолларов» для стабилизации бюджетных доходов подвергается серьёзной критики, а среди различных кругов общества раздаются призывы к активному инвестированию «нефтедолларов» в экономику страны.  В этой связи, было бы полезным рассмотреть некоторые примеры из зарубежного опыта успешного использования «нефтедолларов» на цели развития.

К концу 1990-х годов государственные фонды, формируемые за счет поступлений от экспорта природных ресурсов, действовали во многих развивающихся и индустриально развитых странах. Условно их можно разделить на три типа:

  • стабилизационные фонды (Эквадор, Мексика, Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Папуа – Новая Гвинея, Чили, США и др.) и
  • сберегательные, или фонды будущих поколений, (Норвегия, Австралия, Канада, США, Кирибати, Кувейт, Новая Зеландия, Оман и др.)

Основное различие между данными типами фондов заключается в целях создания фондов.  Непосредственно стабилизационные фонды создаются для сглаживания колебаний в доходах государственного бюджета, вызываемых резкими изменениями цен на минеральное сырьё, и обеспечения дополнительного финансировании государственных расходов на территориях, где ведется добыча ископаемых.  Сберегательные фонды нацелены главным образом на защиту интересов будущих поколений.

Доходы стабилизационных фондов, как правило, зависят от текущих цен на природные ресурсы.  Фонды будущих поколений в меньшей степени подвержены воздействию колебаний цен на сырьё, так как их доходы складываются из фиксированных  отчислений бюджетных средств (получаемых правительствами в результате изъятия части природной ренты у добывающих компаний) и доходами от активов самих фондов. 

В настоящее время, многие страны стали учреждать экологические фонды, которые представляют собой своеобразный вариант фонда будущих поколений.  В отличие от сберегательных фондов, возникших в 1970-80-ые годы, экологические фонды нацелены на финансирование мер по реабилитации и сохранению окружающей среды. 

Большинство фондов, созданных на базе «минеральных долларов», являются смешанными, т.е. выполняющих одновременно две задачи: стабилизация поступлений в бюджет правительства и накопление природной ренты.

ОПЫТ НОРВЕГИИ: ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НЕФТЯНОЙ ФОНД

Экономика Норвегии к моменту, когда на неё обрушился «нефтедолларовый дождь», существенно отличалась от российской, как по потенциалу, так и по степени диверсификации и конкурентоспособности национальной продукции.  В целом, экономическая база Норвегии была и остаётся намного уже российской.   Из отраслей обрабатывающей промышленности ключевая роль в экономике принадлежала деревообработке, рыбной промышленности и энергоёмкой металлургии.   Региональная социально-экономическая дифференциация также была менее значительной, по сравнению с российской действительностью.  Более того, начало эксплуатации резервов нефти и природного газа в Норвегии пришлось на весьма благоприятный период – начало 1970-х годов, когда цены на энергоносители, в частности, на нефть, начали стремительно расти.[xiii]  По сравнению с Россией, запасы нефти и природного газа в Норвегии относительно скромные, а себестоимость добычи выше ($10 в Норвегии и $ 3,5 – 6, 5 в России).  По данным «Бритиш Петролеум», например, доказанные ресурсы нефти в России составляли 74,4 млрд. баррелей в 2005 г., а в Норвегии – 9, 7 млрд. баррелей.  Соответствующие показатели по природному газу были: 48 триллионов куб. метров и 2, 41 триллионов куб метров.[xiv]  Наконец, источники природной ренты России далеко не исчерпываются нефтью и газом.  Россия обладает значительными запасами разнообразного минерального сырья, включая другие энергоносители (уголь, сланцы, торф, гидроресурсы и т.д.), а также леса, рыбных ресурсов и богатых почв.  По географических, территориальным и демографическим показателям эти две страны практически несопоставимы.

  Естественно, что столь значительные межстрановые различия диктуют разные подходы к решению проблем социально-экономического развития (см. таблицу 2).  Однако это вовсе не означает, что норвежский опыт не представляет никакого практического интереса для России. 

Таблица 2.
Норвегия и Российская Федерация: некоторые показатели развития

 

Норвегия

Россия

1. Численность населения, 2005 г., млн. человек

            5, 0

    143, 0

2. Прогнозирумый размер населения в 2020 г., млн. человек

            5, 0

     133, 1

2. Размер территории, тыс. кв. км

        324, 0

  17098, 0

3. ВНД, 2005 г., млрд. долл.

       275,2

      639,1

4. ВНД на душу населения, 2005 г., долл.

   59590, 0

   4460, 0

5. Темпы экономического роста, 2003-05, %

           1,7

          6,9

7. Ежегодная добыча нефти, 2005 г., млн. т.

       138, 2 

      470, 0

8. Ежегодная добыча природного газа, 2005 г., млрд. куб. м.

         85, 0

(25, 5 млрд. куб. м. в 1990 г.)

      598, 0 

(597, 9  млрд. куб. м., 1990 г.)

9. Ежегодный объём экспорта сырой нефти и нефтепродуктов, 2005 г., млн. т.

      109, 6 

(или 2,2 млн. баррелей в день)

     199, 2

(или 4 млн. баррелей в день)*

10. Ежегодный объём экспорта природного газа, 2005 г., млрд. куб. м.

         81, 2

      198, 8

11. Внутреннее потребление нефти, 2005 г., млн. т.

           9, 8

(9, 2 млн. т., 1990 г.)

       130, 0

(249,7 млн.т., 1990 г.)

12. Внутреннее потребление природного газа, 2005 г., млрд. куб. м.)

          4, 5  

(2, 1 млрд. куб. м., 1990 г.)

       405, 1  

(420, 1 млрд. куб. м., 1990 г.)

*Оценка Министерства энергетики США (www.eia.doe.gov/cabs/Russia/Full.html)

Источник: The World Bank. World Development Report 2007, Washington, D.C.; 2006 & Energy Information Administration. Country Analysis Briefs.  Russia, US Department of Energy; Energy Information Administration. Country Analysis Briefs. Norway, US Department of Energy (source: www.eia.doe.gov)

 Норвегия – одна из немногих стран мира, которая смогла успешно избежать «голландскую болезнь» и сохранить свою «нишу» в международном разделении труда. В этой стране накоплен уникальный опыт не только в сфере добычи нефтегазовых ресурсов в сложных условиях, но и в сотрудничестве государства и бизнеса по оптимальному использованию природной ренты. 

Для управления нефтяными доходами в Норвегии еще в 1990 году был создан Государственный нефтяной фонд (The Government Petroleum Fund), который в 2005 году, по решению парламента, был преобразован в Государственный пенсионный фонд - «Глобал»  (The Government Pension Fund - Global) и объединён с Фондом национального страхования под единым названием – Государственный пенсионный фонд

Созданию нефтяного фонда предшествовала широкая дискуссия в стране, вызванная серьёзными опасениями, что источники сверхдоходов страны близки к исчерпанию и что сегодняшние поколения норвежцев, если не будут предприняты меры по сбережению хотя бы части этих доходов, оставят в наследство своим потомкам страну, лишённую природного капитала.  Вторым аргументом в пользу сбережения нефтяных доходов послужило опасение, в условиях сокращения или прекращения поступлений нефтедолларов, правительство окажется не в состоянии удержать бюджетные расходы на прежнем уровне, что может привести к падению уровня и качества жизни норвежцев, особенно в свете старения населения.  Результаты дискуссии послужили основой для формулирования целей и задач нефтяного фонда, который, по решению парламента страны, должен:

  • выполнять функцию сбережения доходов от нефти
  • способствовать увеличения его капитала, т.е. выполнять инвестиционную функцию, и
  • способствовать стабилизации бюджетных доходов, вызываемых резкими изменениями цен на энергоносители

 К ноябрю 2006 года активы бывшего нефтяного фонда выросли до 266 млрд. долларов, почти в 30 раз, по сравнению с 1996 годом, когда правительство сделало свой первый взнос в фонд.[xv] 

Основными источниками пополнения Государственного пенсионного фонда – «Глобал» (ГПФ-Г) являются: доходы от инвестирования активов нефтяного фонда; часть налогов, собираемых правительством с компаний, занятых в нефтяной и газовой отраслях промышленности, и чистые поступления от экспорта нефти и газа (см. таблицу 3).  Фонд аккумулирует ресурсы, образующиеся в том случае, если госбюджет исполняется с профицитом.  Размер отчислений утверждается отдельно парламентом страны в рамках общего бюджетного процесса. Вместе с тем, лишь 4% аккумулированных фондом государственных доходов от нефти и газа  могут тратиться правительством. 

Таблица 3.
Правительственные отчисления в Государственный пенсионный фонд – «Глобал»,
1995-2005 гг., в млрд. норвежских крон

Финансовый год

Фактические

правительственные отчисления за год

Пропорция чистых государственных нефтегазовых доходов, удержанная Фондом

1995

1981*

5

1996

47476

63

1997

60900

71

1998

32837

62

1999

24423

59

2000

149838

94

2001

251189

99

2002

125354

68

2003

103911

64

2004

138162

65

2005

220289

78**

ИТОГО (1995-2005 гг.)

1158338

 

*Окончательные отчисления ** Оценка

Источник: Government Pension Fund – Global, Annual Report 2005, table 2, p. 13 

 Все активы ГНФ-Г инвестируются в акции и облигации за рубежом (см. таблицу 4).  Это позволяет, с одной стороны, избежать «голландской болезни», а, с другой, снизить зависимость планирования государственного бюджета от колебаний цен на энергоносители. 

Таблица 4. 

Структура портфеля ГНФ Норвегии

 

 

Портфель

 

Рыночная стоимость на 31.12.2005 г., млрд. норв. крон.

 

Доходность в 2005 г., в %

(рассчитана в норв. кронах)

 

Установленные (расчётные) нормы доходности

 

Доходы, превышающие норму, установленную моделью

 

Среднегодовые номинальные доходы за период 1997-2005 , в %

(рассчитаны на базе корзины иностранных валют фонда)

Акции

582, 3

26, 01  

23, 6  

2, 24 

5, 89

Облигации 

816, 7

6, 80 

6, 43

0, 37

6, 16

Итого 

1 399, 1 

14, 28

13,19

1,10

6, 34

Источник: Norges Bank. Government Pension Fund – Global, Annual Report 2005
(www.norges-bank.no/english/petroleum_fund/reports/2005)

Средства ГНФ-Г вкладываются в государственные облигации стран, имеющих инвестиционный рейтинг группы А, и в акции крупнейших корпораций. Иностранные инвестиции фонда распределены следующим образом: 40–60 процентов всех вложений направляются в Европу, 20–40 – в США, 10–30 процентов – в Азию и Океанию.  Такая политика сбережений, по замыслу норвежской политической элиты, должна обеспечить высокий уровень жизни не только стареющего населения Норвегии сегодня, но и будущих поколений норвежцев после того как топливные запасы страны будут исчерпаны.  А это, при современных темпах добычи углеводородов, может произойти через 50 лет.

Нефть и природный газ стали главным продуктом и экспортным товаром Норвегии. В 2005 году их доля в общем экспорте составила 50 %  (и 22, 5% ВВП), что в 35 раз превышает долю другого традиционного товара Норвегии — рыбы и морепродуктов.[xvi] Соответственно, велики объемы частных и государственных инвестиций в геологоразведку, добычу, транспорт и береговую инфраструктуру отрасли.  В 2005 году они составили 13,4 млрд. долларов, или почти четверть от всех инвестиций в экономику Норвегии.  По оценкам министерства нефти и энергетики Норвегии, за весь период освоения континентального шельфа объем инвестиций в отрасль достиг на начало 2006 года 318 млрд. долларов.

Политика правительства Норвегии в области использования доходов от углеводородного сырья нацелена на решение двух фактически противоположных задач: получение государством максимального дохода и сохранение интереса частных инвесторов к капиталовложениям в геологоразведку и добычу. В период с 1973 по 1985 год, во время устойчивого роста цен на нефть, государство выстроило разветвленную систему перераспределения доходов от добычи углеводородов. Это было сделано через налогообложение и создание государственной компании Statoil.  В период же низких цен на нефть, в 1990−е годы, правительство Норвегия пошло на стимулирование притока прямых иностранных инвестиций и провело частичную приватизацию «Статойл» (Statoil), акции которой были размещены на биржах Нью-Йорка и Осло (сейчас госпакет составляет 70,9%).  В результате, с 1999 года в освоение континентального шельфа Норвегии включились 36 новых компаний, в том числе такие европейские гиганты, как английская BG, французская Gaz de France, немецкие E.ON Ruhrgas и Wintershall.

Итогом целенаправленной и гибкой государственной политики стало стабильное воспроизводство запасов нефти и природного газа, позволяющее поддерживать рост общей добычи углеводородного сырья в стране. И это несмотря на то, что и запасы и добыча нефти снижаются. При этом сейчас наметилась неблагоприятная тенденция в сфере разведки и разработки месторождений углеводородов: дополнительных открытий крупных месторождений в Северном море ожидать не приходится. Геологоразведочные работы требуется вести на больших глубинах и в новых районах Норвежского и Баренцева морей, что требует крупных инвестиций, новых технологий и создания инфраструктуры в малонаселенных прибрежных зонах Центральной и Северной Норвегии. Так, в прошлом году затраты на геологоразведку составили 1 млрд. долларов, а в 2006−м они превысят 3 млрд. Сейчас в Норвегии разрабатывается 50 месторождений углеводородов, из них 42 в Северном море и восемь — в Норвежском.

Одновременно продолжает возрастать роль Норвегии как экспортера природного газа — она поставляет в другие страны 82,5 млрд. кубометров этого топлива и на 16% обеспечивает потребность в нем Европы.  Кстати, после ликвидации в 2002 году монопольного «единого экспортного канала» Норвегии — Комитета по экспорту газа — доступ к самостоятельному экспорту был юридически открыт для всех компаний. И если оператором газотранспортной системы сейчас является «Гасско» (Gassco), то владеют этой системой десять компаний, причем не все из них норвежские.

В отношении традиционных отраслей производства, следует отметить, что Норвегии удалось закрепить за собой ряд специализированных ниш в международном разделении труда.  Традиционные отрасли промышленности были не только модернизированы, но и, в ряде случаев, как, например, лесная и деревообрабатывающая, судостроительная и рыбная, подвергнуты реструктурализации в ответ на нарастающую международную конкуренцию.   Норвегия также раздвинула рамки своей международной специализации, пойдя по пути  усовершенствования технологий для разведки и добычи нефти и газа в подводных условиях и развёртывания производства новых типов судов и портового оборудования.  К настоящему времени эта страна вошла в число крупных производителей и экспортёров специализированного нефте- и газодобывающего оборудования.  Более того, норвежские судостроительные компании, наряду с судами, теперь производят нефтяные платформы,  оборудование для морского бурения, а также разнообразное морское оборудование для осуществления геолого-разведывательных и научно-исследовательских работ, включая научно-исследовательские плавучие базы.  И, наконец, опираясь на свою высококвалифицированную рабочую силу, Норвегия предпринимает значительные усилия по развитию наукоёмких и высокотехнологичных производств.  На этом направлении Норвегия активно использует как международную производственную кооперацию, специализируясь на производстве отдельных узлов и комплектующих деталей для крупных иностранных концернов, так и собственный накопленный опыт и знания, в частности, в области производства морского научно-исследовательского оборудования. 

Подводя итог, следует отметить и некоторые другие факторы, которые внесли вклад в успех социально-экономической трансформации Норвегии:

  • роль государства в экономике была и остаётся весьма значительной, несмотря на меры по приватизации государственных компаний.  В 2000 году лишь 1/3 пакета акций государственной компании «Статойл» (Statoil) была продана. Все шельфовые ресурсы остаются в собственности государства;
  • поиск и добыча нефти и газа находятся под жестким государственным контролем, что обеспечивается выдачей лицензий через проводимый раз в два года конкурс. Участие государства во всех лицензионных разработках сохраняется
  • правительство принимает меры по недопущению концентрации прав в одних руках, контролируя распределение долей участников в каждой лицензии. Исполнение лицензий контролируется Государственным нефтяным директоратом;
  • важным аспектом является наличие долговременных и прозрачных правил, не меняющихся ни при каких правительствах,
  • внедряются крайне жесткие экологические нормативы (например, налог на СО2) и, наконец,
  • географическое размещение Норвегии, с точки зрения геополитических рисков, климатических условий и транспортных расходов, намного благоприятнее, чем России. 

Что же касается нефтяного фонда Норвегии, то, благодаря жёсткой финансовой дисциплине правительства Норвегии, которое не позволило себе ни на йоту отступить от установленных правил, регулирующих деятельность фонда, он добился огромных успехов в реализации поставленных перед ним задач (см. таблицу 5). 

Таблица 5. 
Нефтяной фонд Норвегии: некоторые результаты деятельности

Рыночная стоимость фонда, на душу населения Норвегии

 

 $42615

Активы фонда, % ВВП

70,6

 

Активы фонда, % чистых финансовых активов государственного сектора

80,3

Активы фонда, % суммарного валового государственного долга

198,2

Активы фонда, % суммарных доходов центрального правительства

158,5

Активы фонда, % суммарных расходов центрального правительства

190,0

           Источник: Gibbins R., President, and Ploeg, C. V., Senior Policy Analyst.
Investing Wisely. An Investment Strategy for Creative Leadership.
Canada West Foundation, Calgary, Alberta, Canada, 2005, р. 21.

За годы существования фонд увеличил свой капитал с 300 млн. долл. до 266 млрд. долл.  Его средств достаточно, чтобы поддерживать сегодняшний уровень расходов центрального правительства в течение 2 лет. 

ОПЫТ США И КАНАДЫ: РЕГИОНАЛЬНЫЕ НЕФТЯНЫЕ ФОНДЫ

Опыт США и Канады в использовании части природной ренты для диверсификации и развития экономики регионов интересен для России в контексте реализации двух стратегических и взаимосвязанных задач по обеспечению национальной безопасности страны:

  • развитие восточных районов страны, где располагаются практически все природные ресурсы страны, и
  • повышение уровня благосостояния населения этих районов.

Последнее особенно актуально в свете некоторых негативных тенденций, наблюдаемых в течение последних лет в Сибири и на Дальнем Востоке: стремительное сокращение населения и растущая нелегальная миграция из соседних стран в эти регионы.

В этой связи, представляется полезным рассмотреть деятельность двух региональных фондов: Трест фонда наследия сбережений Альберты (Alberta Heritage Savings Trust Fund), Канада, и Постоянного фонда  Аляски (Alaska Permanent Fund Corporation), США.     

Следует отметить, что оба фонда были учреждены одновременно в 1976 году и имели сходные цели и задачи: обеспечить стабильное экономическое развитие региона путём сбережения части государственных доходов, формируемых за счёт природной ренты (изымаемой в виде налоговых сборов с нефтедобывающих компаний, оперирующих на территории региона).  Для выполнения поставленной цели предусматривалось следующее:

  • в условиях роста цен на нефть, избыток нефтяных доходов будет реинвестирован в экономику региона с целью создания предпосылок для её диверсификации и снижения зависимости от нефтяного сектора
  • в условиях неблагоприятной конъюнктуры, накопленные нефтяные доходы будут использованы в качестве буфера для смягчения шока, вызванного  резким падением мировых цен на нефть

Однако процесс принятия решений относительно содержания и методов работы фондов принципиально отличался.  Если созданию Постоянного фонда Аляски (ПФАК) предшествовала широкая дискуссия в обществе, и решение было принято путём принятия поправки к Конституции штата Аляски, то трест фонд сбережений Альберты (ТФНСА) был учреждён путём простого законодательного акта Законодательной Ассамблеи провинции Альберта.[xvii]  В результате, если правительство штата Аляски обязывалось ежегодно и регулярно отчислять 25 % , а с 1980 году 50%, налоговых поступлений, получаемых со всех операций, имеющих отношение к эксплуатации нефтяных ресурсов штата, в ПФАК, то, в случае с ТФНСА, правительство провинции могло это сделать только с разрешения Законодательной Ассамблеи.  Именно Законодательная Ассамблея принимала решение относительно отчислений в трест фонд (т. е. производить их или нет и, если производить, то в каком размере?).  Естественно, что в сравнении с фондом Аляски, изолированного от воздействия сиюминутных  политических настроений, ТФНСА оказался в менее определённой и предсказуемой ситуации в плане притока ресурсов и приоритетов расходной деятельности, что затрудняло выработку и реализацию долгосрочной инвестиционной стратегии.  Так, если в период. 1976-1984 гг. правительство Альберты ежегодно отчисляло в трест фонд до 30% нефтяных доходов, то в 1984-1987 гг. - лишь 15%, а 1987 году перевод отчислений было прекращено, а все доходы трест фонда переводились в Фонд общих доходов правительства. 

Другой важной отличительной характеристикой является характер управления фондом.  Если в начале оба фонда представляли собой фискальный инструмент регионального правительства и управлялись чиновниками соответствующих департаментов, то, в 1980 году ПФАК был трансформирован в государственную корпорацию, а его управление было передано в руки независимого менеджмента, рекрутируемого на рынке частных услуг. 

Наконец, постоянный фонд Аляски имеет ещё одну особенность, которая делает его уникальным среди подобных фондов.  Это – программа распределения части дивидендов, заработанных фондом в результате его инвестиционной деятельности, среди жителей Аляска (см. таблицу 6).  

Что касается доходов фондов от инвестиционной деятельности, то, начиная с 1987 года, ТФНСА должен переводить практически все свои доходы на счёт Общего фонда доходов правительства Альберты.  Практика ПФАК была иной.  Часть своих чистых доходов (после выплаты дивидендов населению и поправки на инфляцию, inflation proofing) ПФАК накапливает на специальном счёте «резервных доходов».  Правительство штата может использовать эти ресурсы только с разрешения законодательной палаты парламента штата (30 июня каждого года).  Невостребованные правительством резервные доходы переводятся в основной капитал фонда, к которому, с этого момента, правительство штата не имеет доступа.  Изменить указанный порядок вещей правительство может только через всеобщий референдум.

Таблица 6. 

Размер ежегодного дивиденда, выплаченного ПФАК каждому жителю Аляски, 1982-2006 гг.

2006

$1106.96

2005

$845.76

2004

$919.84

2003

$1107.56

2002

$1540.76

2001

$1850.28

2000

$1963.86

1999

$1769.84

1998

$1540.88

1997

$1296.54

1996

$1130.68

1995

$990.30

1994

$983.90

1993

$949.46

1992

$915.84

1991

$931.34

1990

$952.63

1989

$873.16

1988

$826.93

1987

$708.19

1986

$556.26

1985

$404.00

1984

$331.29

1983

$386.15

1982

$1000.00

Источник: Alaska Permanent Fund Corporation

(www.apfc.org/alaska/dividendPrgrm.cfm)

 

Различия в законодательных и административных рамках, регламентирующих функционирование этих двух фондов, т.е. институциональные различия, не могли не сказаться на результатах их деятельности.  Хотя за прошедший период, 1976-2006 гг., оба фонда накопили огромные активы, ПФАК, по признанию многих аналитиков, оказался более эффективным как механизм сбережения природной ренты, чем ТФНСА (см. таблицу 7).  Немаловажную роль в этом сыграл тот факт, что правительство штата жёстко придерживалось установленного порядка и старалось не поддаваться соблазну запустить руку в закрома фонда в тяжёлые времена.  С другой стороны, благодаря регулярной индексации активов фонда и использованию части инвестиционных доходов для покрытия потерь, вызванных инфляцией, ПФАК не только сохранил свою покупательную способность, но и приумножил начальный капитал.  Совсем иная картина складывалась с  ТФНСА.  По оценки экспертов, если бы правительство Альберты следовало примеру правительству штата Аляски и оставляло трест фонду часть его собственного дохода на покрытие потерь, вызванных инфляцией, то его резервный капитала был бы в 2 раза больше, чем сегодня (см. таблицу 8). 

Таблица 7. 

Постоянный фонд Аляски: некоторые результаты деятельности

1.  Рыночная стоимость активов фонда в 2006 году

32,9 млрд. долл.

2. Среднегодовые темпы роста номинального дохода на инвестированные активы, 1984-2006 гг.

10,36%

3. Среднегодовые темпы роста реального дохода на инвестированные активы, 1984-2006 гг.

7,25 %

4. Суммарные резервные активы, 2006 г.

26 млрд. долл.

5. Размер среднедушевого дивиденда, полученного каждым резидентом Аляски, 2006 г.

1107 долл.

6. Активы фонда, % ВВП

87,2

7. Активы фонда, % чистых финансовых активов государственного сектора

88,0

8. Активы фонда, % суммарного валового государственного долга

809,0

9. Активы фонда, % суммарных доходов центрального правительства

316,0

10. Активы фонда, % суммарных расходов центрального правительства

480,2

11.. Портфель акций фонда, 2006 г.:

19,3 млрд. долл.

- зарубежные

6,7 млрд. долл.

- внутренние

12,6 млрд. долл.

12. Портфель облигаций фонда, 2006 г.:

9,3 млрд. долл.

- зарубежные

1,0 млрд. долл.

- внутренние

8,3 млрд. долл.

Источник: Alaska Permanent Fund Corporation.  Annual Report 2006 (www.apfc.org/alaska);
Gibbins R., President, and Ploeg, C. V., Senior Policy Analyst.
Investing Wisely. An Investment Strategy for Creative Leadership.
Canada West Foundation, Calgary, Alberta, Canada, 2005, p. 19.

Названные фонды отличаются и по своей функциональной структуре. В прерогативы  ПФАК входят функция сбережения и функция инвестирования, а функция расходования доходов является прерогативой правительства штата.  В структуре ТФНСА все три функции подконтрольны Казначейству провинции и выполнялись отделами трест фонда (Инвестиционный отдел Алберты, Инвестиционный отдел Канады, Отдел капитальных проектов, Отдел коммерческих инвестиций, Отдел инвестирования в энергетику).  Не удивительно, что приоритеты фонда Аляски не менялись в течение всего периода его существования, тогда как приоритеты трест фонда Альберты неоднократно подвергались пересмотру. 

Каково же воздействие этих фондов на развитие названных регионов?   Рассматривая деятельность этих фондов с позиции «принципа справедливого распределения между поколениями», можно с полной уверенностью утверждать, что ПФАК оказался более эффективным как способ аккумулирования природной ренты в виде финансовых активов.   Как инструмент стабилизации доходов регионального правительства, оба фонда показали неплохие результаты, однако многое зависит от финансовой дисциплины и инвестиционной политики регионального правительства.  Относительно вклада этих фондов в процесс развития региона следует заметить, что влияние ПФАК было скорее косвенным, чем прямым.  Дивиденды ПФАК, распределяемые среди жителей Аляски, по существу являлись дополнительным источником личных доходов. Хотя к этому следует также добавить и более низкий уровень индивидуальных налогов, который достигался за счёт снижения, отмены или возврата некоторых налогов (например, налог с продажи, налог на бензин, налоги на некоторые коммунальные услуги и т.д.), традиционно собираемых правительствами штатов в США.  Потеря налоговых поступлений, которые несло правительство штата Аляски, компенсировалась затем из доходов фонда.  Кроме того, часть доходов фонда, изымаемая правительством штата, была использована, например, для финансирования строительства дорог, школ, системы водоснабжения, аэропорта и др. 

В отличие от ПФАК трест фонд Альберты был непосредственно вовлечён в финансирование правительственных инфраструктурных (физических и социальных) и других капиталоёмких проектов. Часть его доходов использовалась на финансирование деятельности государственных корпораций, принадлежащих правительству провинции и на предоставление займов другим провинциям Канады. 

Следует отметить, что в начале 2000-х годов политика правительства Альберты в отношении ТФНСА подверглась резкой критики со стороны некоторых общественных кругов провинции.  По мнению этих кругов, провинция, на протяжении всего периода 1977 – 2004 гг., по существу проедала природную ренту, изымаемую правительством в виде налогов.  Из всей собранной за указанный период суммы природной ренты, составившей 122 млрд. канад. долларов, 91, 4%  было истрачено на покрытие текущих потребительских нужд и только 8, 9%  отложено в трест фонд. Соотношение потребления к сбережениям составило 10,6:1.[xviii] В результате, было принято решение трансформировать трест фонд в Фонд Устойчивого развития (Sustainability Fund) и привлечь частный сектор к его управлению.   Новый фонд Альберты по своим задачам и принципам оперативной деятельности приближен к фонду Аляски, но всё же ряд существенных отличий сохраняются.  Правительство Альберты по-прежнему может изменить статус фонда. Некоторые специалисты считают, что новый фонд Альберты скорее можно отнести к фондам, создаваемых на случай чрезвычайной ситуации как-то: природные катаклизмы, экономический коллапс, эпидемий и т.д.[xix]

Таблица 8.
Трест фонд наследия сбережений Альберты:
некоторые результаты деятельности

Рыночная стоимость фонда, на душу населения Альберты

 

$2919

Активы фонда, % ВВП

6, 3

Активы фонда, % чистых финансовых активов государственного сектора

79, 6

Активы фонда, % суммарного валового государственного долга

67, 8

Активы фонда, % суммарных доходов центрального правительства

39, 5

Активы фонда, % суммарных расходов центрального правительства

46, 5

Источник: Gibbins R., President, and Ploeg, C. V., Senior Policy Analyst. Investing Wisely. An Investment Strategy for Creative Leadership. Canada West Foundation, Calgary, Alberta, Canada, 2005, p. 17

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Несмотря на отсутствие серьёзных исследований воздействия вышеназванных фондов на процесс развития на национальном или региональном уровнях можно с уверенностью констатировать, что, во-первых, они представляют собой эффективный финансовый инструмент для стабилизации бюджетных доходов и расходов; во-вторых, подобные фонды могут также использоваться для генерирования дополнительных доходов как центрального, так и региональных правительств, а также как инструмент сбережения избыточных «минеральных долларов» с целью создания дополнительных финансовых резервов как для сегодняшних, так и будущих поколений.  Накопленные таким образом финансовые активы в регионах с избытком природных ресурсов могут предоставляться в виде кредитов или займов другим регионам, выполняя двоякую задачу:

  • генерируя дополнительный доход для региона-кредитора, и
  • оказывая финансовую помощь региону-заёмщику

Особо следует отметить роль программы дивидендов фонда Аляски.  Как свидетельствует опыт Аляски, такая программа может быть использована в качестве дополнительного стимула для привлечения дополнительной рабочей силы и для прекращения оттока местного населения в другие регионы страны.  Эффект от такой программы может быть значительно усилен с помощью дополнительных мер местного правительства по созданию рабочих мест и развитию малого и среднего предпринимательства. 

 


[i] "Oil Windfalls: Blessing or Curse?" Alan Gelb and Associates. A World Bank research publication. Published for The World Bank. Oxford University Press, 1988.

[ii] Возникновение термина «голла́ндская боле́знь» (Dutch disease, или эффект Гронингена) связано с открытием в конце 1950-х — начале 1960-х годов XX века месторождений природного газа в принадлежащей Нидерландам части Северного моря. Последовавший за этим рост экспорта природного газа повлёк за собой существенное удорожание национальной валюты, что негативным образом сказалось на других экспорториентированных отраслях. Поэтому, когда речь идёт о «голландской болезни», в первую очередь подразумевается рост реального обменного курса за счёт увеличения объёмов экспорта одних отраслей, что оказывает негативное воздействие на другие отрасли и на экономику в целом. То есть голландская болезнь — это когда производственные ресурсы перетекают из промышленности в сырьевой сектор, а также сектор услуг (неторгуемых товаров). Однако такой взаимосвязью «голландская болезнь» не исчерпывается. Существуют и другие механизмы негативного влияния. Поскольку цены ресурсов подвержены существенным колебаниям, определяемым конъюнктурой мировых рынков, обменный курс колеблется вместе с ценами экспортируемых ресурсов тем больше, чем большую долю эти ресурсы занимают в общем объёме экспорта. Высокая волатильность курса национальной валюты негативным образом сказывается и на отраслях, связанных с внешней торговлей (как на отраслях-экспортерах, так и на импортёрах), и на объёме иностранных инвестиций в экономику страны. Если национальная промышленность в значительной степени зависит от импорта (например, экономика специализируется на переработке импортируемых полуфабрикатов), то нестабильность обменного курса будет иметь негативный эффект на всю экономику. Приток капитала в страну увеличивает потребительский спрос, однако испытывающая давление голландской болезни промышленность не успевает за ростом доходов, что усиливает инфляцию. (Подробнее см., например, Г. Фетисов,  «Голландская болезнь» в России: макроэкономические и структурные аспекты, Вопросы экономики, № 12, 2006 г., стр. 38-53)

[iii] Hodler, Roland. The Curse of Natural Rent in Fractionalized Countries, Economic Department, University of Bern, March 29, 2004

[iv] в том числе на добычу нефти – 759,8 млрд. рублей, на добычу газа горючего природного – 67,3 млрд. рублей; на добычу газового конденсата из всех видов месторождений – 5,4 млрд. рублей

[v] www.nalog.ru/document.php?id=24022&topic=budjet_fed

[vi] Симптомы «голландской болезни» в экономике России усматривают и зарубежные аналитики, включая такого международного финансового гуру, как Алана Гринспена. По его мнению, России помимо гигантомании угрожает так называемая "голландская болезнь". Она заключается в том, что российская экономика не может переварить огромное количество нефтедолларов, а масса поступающей в страну валюты снижает конкурентоспособность местных производителей по сравнению с зарубежными (источник: Финансовые известия, 23.10.2006).

[vii] По данным ЦБР по итогам первых семи месяцев года стоимость экспорта нефти возросла на 36,3% по сравнению с аналогичным периодов прошлого года, и ее доля в структуре экспорта с 33,7% (в 2005 году) до 35,4% (в 2006 году)

[viii] МВФ. Обзор мировой экономики и финансов. Перспективы развития мировой экономики. Сентябрь 2006 г.  Финансовые системы и экономические циклы, Вашингтон, сентябрь 2006 г., стр. 209. (источник: www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2006/02/rus/weo0906r.pdf)

[ix] МБРР. Доклад об экономике России, № 12, Вашингтон, 2006 г

[x] The Bank of Finland’s Institute for Economies in Transition (BOFIT), BOFIT Russia Statistics and Review (www.bof.fi/bofit/eng/4ruec/index.stm)

[xi] Межгосударственный статистический комитет СНГ (www.cisstat.com)

[xii] МБРР. Доклад об экономике России, № 12, Вашингтон, 2006 г., стр. 7, таблица 5.

[xiii] Среднегодовые цены, например, на нефть, которые на протяжении большей части ХХ века  оставались на уровне $ 2 за баррель, утроились в начале 1970-х годов в результате коллективной акции стран-членов ОПЕК.  В 1978-79 гг. происходит ещё один скачок цен на нефть. И хотя цены на нефть отличались  неустойчивостью, в период со средины 1980-х по 2003 г. они колебались в пределах  от $15 до $30 за баррель, в 2004-05 гг., происходит очередной драматический рост цен, достигнув беспрецедентно  высокого уровня 13 июля 2006 г. – $75 за баррель.

[xiv] BP Historic data series (источник: www.bp.com/productlanding.do?categoryId=6842&contentId=7021390)

[xv] Банк Норвегии (Norges Bank) - www.norges-bank.no/english

[xvi] The Ministry of Finance of Norway, June 19, 2006 - www.dep.no/fin/english

[xvii] Для того, чтобы изменить устав и принципы оперативной деятельности Постоянного фонда Аляски необходимо проведение референдума.  Решение считается принятым, если за него проголосовали 50% избирателей и 2/3 депутатов парламента.

[xviii]Gibbins R., President, and Ploeg, C. V., Senior Policy Analyst. Investing Wisely. An Investment Strategy for Creative Leadership. Canada West Foundation, Calgary, Alberta, Canada, 2005, p. 4.

[xix] Warrack, Allan A. &  Russell R. Keddie. Alberta Heritage Fund vs. Alaska Permanent Fund: A Comparative Analysis.  Faculty of Business, University of Alberta, Edmonton, Canada.