«Мировое и национальное хозяйство»

Издание МГИМО МИД России


Архив

№3(22), 2012

Экономика зарубежных стран

Применение опыта государственно-частного партнерства Франции в области ТЭК в решении экономических задач России

А.Н. Захаров, д.э.н., профессор М.С. Овакимян, соискатель

Статья посвящена анализу использования зарубежного опыта государственно-частного партнерства (ГЧП) в решении экономических задач России на примере Франции. Опыт французских энергетических ТНК, активно применяющих модели ГЧП, позволяет эффективно сотрудничать с государством в выполнении крупномасштабных государственных проектов, касающихся вопросов энергосбережения, энергетической и экологической эффективности . Ключевые слова: зарубежный опыт государственно-частного партнерства, ГЧП в России, международная конкурентоспособность экономики России, французские энергетические ТНК, энергобезопасность Франции

A.Zakharov, M.Ovakimyan. The Use in Russia of the French Public-Private Partnership in Energy Sector

The article is dedicated to the foreign public-private partnership (PPP) experience’s analysis that can be used for resolving economic problems in Russia focusing on France. The practices of French multinational energy companies widely using various PPP models enable them to cooperate actively with the state for the large-scale projects fulfillment concerning the issues of energy efficiency and ecological problems.

Key words: public-private partnership (PPP) experience’s, public-private partnership in Russia, international competitiveness of Russia, French multinational energy companies, France’s energy security В последние годы понятие «государственно-частное партнерство» (ГЧП), пришедшее из зарубежной практики, стало довольно активно использоваться и в России. Это явление постепенно оформляется как самостоятельный институт. Вместе с тем на уровне федерального законодательства России понятие «государственно-частное партнерство» так до конца и не определено. Многие вопросы, касающиеся сути и форм партнерства между государством и бизнесом, по-разному трактуются представителями различных экономических школ [1]. Однако очевидно, что для России установление тесных отношений между государством и бизнесом способствуют решению многих проблем предпринимателей, среди которых и бюрократия и несовершенство законодательства. Следует заметить, что перспективы развития отношений государства и бизнеса в немалой степени зависят от решения вопросов связанных с защитой инвестиций, развития механизмов урегулирования инвестиционных споров и многое другое. На региональном уровне один из самых важных вопросов на сегодня — комплексное развитие территорий Российской Федерации. В этом случае механизмы государственно-частного партнерства способны оказать серьезную поддержку развитию региональной инфраструктуры, но при условии решения организационно-правовых и финансовых аспектов реализации региональных проектов [2]. Более того, формирование и укрепление механизмов ГЧП внутри страны содействует интеграции России в мировое экономическое пространство. Развитие механизмов внутри страны позволит выстроить каркас эффективного планирования использования ресурсов и возможностей бизнеса и государства при развитии различных проектов, в первую очередь, инфраструктурных, а также сформирует опорную площадку для выхода на международный уровень. Это позволит нам активнее привлекать зарубежные ресурсы к проектам ГЧП в России, и обеспечит полноценное участие российского бизнеса в проектах такого же плана за рубежом. Рассмотрим более подробно опыт реализации проектов ГЧП во Франции в сфере энергетики и ЖКХ и законодательное регулирование механизмов ГЧП в рамках ЕС. Во Франции закон о концессиях в сфере общественных услуг (жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство и эксплуатация, энергетика и т.п.) существует со времен Наполеона. Первые концессии частным компаниям выдавались еще в начале XIX в. Появление концессий в этот период не случайно. Страна находилась в состоянии войны, требовались значительные расходы на содержание армии. В этот момент государственная власть, стоя на позиции, что недра принадлежат государству, а инфраструктура имеет стратегическое значение для развития экономики, обязала всех владельцев рудников вести их разработку только на основе концессии. Основной характеристикой французской модели ГЧП является адаптируемость ее структуры к меняющимся условиям. В проекте может участвовать и государство, и местные власти, и властные структуры различных уровней совместно. Современная мировая практика применения ГЧП показывает, что французские компании входят в число лидеров среди иностранных фирм, использующих в своей деятельности механизмы государственно-частного партнерства [3]. Так, ими создана и продолжает свое развитие одна из двух базовых моделей концессии, находящая широкое применение в мире, — т. н. «французская модель», которая в значительной степени отличается от другой базовой модели — англо — американской целым рядом существенных черт, а именно: исключением приватизации концессионером передаваемого ему в концессию муниципального или государственного имущества, комплексным характером концессии, когда концессионеру одновременно поручается и разработка концессии, и реализация мероприятий, необходимых для создания или модернизации инфраструктурных объектов и их эксплуатации. Например, в отличие от англо-американской модели, где при выборе частного партнера проводится три отдельных тендера: на проектирование, на строительство, на содержание (или управление), во Франции, напротив, особенностью является то, что существует один тендер на все виды работ или услуг. Необходимо отметить, что единого закона, который объединял бы в себе все формы ГЧП, во Франции нет. Каждая форма регулируется различными нормативно-правовыми актами и нормами административного и гражданского права (например, Законы Франции № 2002-1094 от 29 августа 2002 г., известный как LOPSI, закон № 2002-1138 от 9 сентября 2002 г., известный как LOPJ, позволяющие частному сектору участвовать в проектировании, строительстве, финансировании и обслуживании объектов для нужд правосудия, правоохранительных органов, армии и министерства обороны). Также постановление №2003-850 от 4 сентября 2003 г. под названием «Постановление BEH», позволяющее частному сектору участвовать в аналогичных контрактных схемах, что и указанные выше, но в секторе здравоохранения. Так, правовой режим в отношении концессий основывается, главным образом, на административном праве и вступившим в силу в 1993 г. законе Сапена[4]. Документ предусматривает большое количество мер по борьбе с коррупцией, в частности, обязательное участие в рассмотрении и утверждении контрактов на общественные работы представителей оппозиции и Генеральной дирекции по вопросам конкуренции и потребления. Что касается соглашений о ГЧП, то они были законодательно закреплены распоряжением правительства в 2004 г. С принятием Закона №2004-559 17 июня 2004 г. вводилась новая категория договоров — договор о партнерстве («contrat de partenariat»), как форма ГЧП, применимая к любой деятельности и любому сектору. Договор о партнерстве можно определить как договор, на основании которого государственное или частное юридическое лицо обеспечивает финансирование, разработку, строительство, реконструкцию, управление и обслуживание инфраструктуры или предоставление услуг за плату, выплачиваемую его государственным партнером на долгосрочной основе. В отличие от договора концессии, договор о партнерстве подразумевает не полную передачу риска, а разделение рисков между государственным органом и его партнером. Вознаграждение частного партнера часто зависит от поставленных задач, в связи с чем частное лицо может подвергнуться большим штрафам [5]. На французское законодательство в области ГЧП серьезное влияние оказало право Евросоюза, а именно введение в 2004 г. новой процедуры реализации крупных инфраструктурных проектов, так называемой концепции ЕС о "конкурсном диалоге». которая позволяет участникам конкурса участвовать в выработке оптимального решения, отвечающего требованиям всех заинтересованных сторон — и частного, и публичного партнеров. С экономической точки зрения большое значение имело принятие судом Европейского союза поправок, поддерживающих свободную торговлю и конкуренцию в зоне ЕС. Это способствовало за последние несколько лет открытию для других игроков французского рынка ГЧП, который изначально контролировался несколькими крупными государственными компаниями (EDF, «Veolia»,«Bouygues», «Vinci» и «Eiffages») [6]. В соответствии с правовым регулированием в рамках ЕС во Франции выделяют «контрактные» и «институциональные» формы ГЧП. Контрактным ГЧП является концессия, предоставленная частному инвестору (концессия на осуществление работ, оказание услуг, лизинг и другие прочие виды). Институциональным ГЧП является создание совместного предприятия с участием государственного органа или компании, с одной стороны, и частными инвесторами, с другой. Контрактные формы ГЧП, такие как affermages (аренда государственной собственности), régie intéressée (управление государственной собственностью частным предпринимателем, вознаграждаемым в зависимости от результатов его деятельности), bail emphytéotique administratif (BAE) (долгосрочная аренда муниципальной собственности), autorisation d’occupation temporaire (AOT) и пр., регулируются специальными положениями в законодательстве. Концессионные формы договоров занимают особое место в практике государственно-частного партнерства во Франции. Концессионные соглашения претерпели значительные изменения за последние 20 лет, прежде всего в сторону увеличения финансовых обязательств государства. Благодаря этому концессионные механизмы стали чаще использоваться в крупномасштабных инфраструктурных проектах, особенно в транспортном секторе и в электроэнергетике. Энергетический сектор во Франции был и остается одним из крупнейших получателей частных инвестиций в рамках проектов сотрудничества между государственным и частным секторами, а также проектов, финансируемых донорами. Объемы инвестиций, необходимые для создания крупных генерирующих мощностей, непомерно высоки для большинства частных компаний, даже для наиболее крупных и стабильных частных компаний энергетического сектора. В конечном счете, по мере роста расходов государственной казны и повышения уровня долга, строительство подобных объектов становится слишком дорогим и для государственного сектора. Проектное финансирование предлагает удачный способ мобилизации средств для создания инфраструктуры по выработке и передаче электроэнергии, не обременяющий бюджеты частных предприятий и государства. Наиболее сильные позиции во французской экономике ГЧП занимает в сфере автомобильных дорог, здравоохранении, коммунальном хозяйстве, энергетике. В сфере электроэнергетики преобладающую форму ГЧП имеют концессии, о чем свидетельствуют данные, приведенные в таблице. Формы государственно-частного партнерства в сфере производственной инфраструктуры Франции в 2010 г.

Форма партнерских отношений

Электро-энергетика

Аэропорты

Морские порты

Железные дороги

Автомобиль-ные дороги

Всего

Число объектов ГЧП

Совместные предприятия

313

15

13

7

17

365

Контракты

14

5

23

8

6

56

Концессия

460

48

133

55

297

993

Всего

787

68

169

70

320

1414

По стоимости, млрд. долл. США

Совместные предприятия

81,6

1,8

0,6

3,3

0,7

88,0

Контракты

0,1

Незначительные объемы

0,1

Концессия

115,5

9,5

16,0

68,0

25,4

234,4

Всего

197,2

11,3

16,6

71,3

26,1

322,5

Источник: По данным сайта Всемирного банка ( www.worldbank.org.) Проекты ГЧП оказались особенно успешными в сфере создания новых генерирующих мощностей. Объекты по выработке электроэнергии являются большими и весьма дорогостоящими, и поэтому хорошо вписываются в структуру проектного финансирования. Обычно такие проекты связаны с созданием полностью новых активов, которые должны стать отдельными, изолированными объектами, подходящими для использования в качестве обеспечения по кредитам и обеспечивающими независимый поток доходов. Во Франции проекты ГЧП, связанные с передающими и распределительными объектами в энергетическом секторе, встречаются гораздо реже. В отличие от создания генерирующих мощностей, передачу и распределение электроэнергии сложнее вписать в модели ГЧП. Одним из немногих исключений в данном случае является строительство протяженных линий электропередач или межсетевых узлов. Механизм государственно-частного партнерства активно используется компаниями AREVA и EDF при сооружении АЭС, как на территории Франции, так и зарубежном. Особенностью проектов сооружения АЭС является возможность организации на различных стадиях проекта изменяемой структуры финансирования. Это обеспечивает финансовую гибкость, возможность рефинансирования привлекаемого долга и переход на более эффективное финансирование в долгосрочной перспективе [7]. На основе международной практики можно выделить несколько типов моделей смешанного финансирования: модель крупного энергопотребителя, модель «связанного инвестора», модель альянса энергокомпаний, модель регионального альянса [8]. Примером успешной реализации модели крупного энергопотребителя является проект французской энергокомпании EDF по сооружению третьего блока АЭС «Фламанвилль». Данный проект был осуществлен при прямой поддержке правительства Франции с использованием технологий компании AREVA и акционерном участии консорциума крупных энергопотребителей Эксельтиум (Exeltium). В консорциум вошли компании Air Liquide, Alcan, Arcelor, Arkema, Rhodia и Solvay. EDF заключила с компаниями долгосрочные соглашения по продажам электроэнергии. Строительство АЭС стоимостью 6 млрд. евро началось в 2007 г., а запуск планируется в 2014 г. [9]. Существует другой пример реализации ГЧП французской компанией AREVA — строительство блока №3 АЭС «Олкилуото» в Финляндии. Группа AREVA получила контракт на строительство блока «Олкилуото-3» в декабре 2003 г. Он стал первым контрактом на сооружение атомного блока для созданной в 2001 г. группы, а также первым контрактом на строительство блока с реактором EPR-1600. Данный проект также относится к модели крупного энергопотребителя и представляет собой разновидность смешанного финансирования, при котором поставщик или группа поставщиков, выступающая в форме консорциума, обязуется построить АЭС за фиксированную цену. Члены консорциума возвращают свои затраты вместе с прибылью в процессе строительства станции, а инвестор — собственник АЭС покрывает свои расходы в процессе эксплуатации энергоблока. В связи с постоянными переносами сроков сдачи в эксплуатацию «Олкилуото-3» и выплатами неустоек со стороны AREVA, стоимость проекта возросла, по разным оценкам, от 6,6 до 10 млрд. долл. В рамках этого проекта ряд крупных энергетических компаний через совместное предприятие TVO инвестировали сооружение и эксплуатацию новой АЭС с целью последующего возврата вкладываемых финансовых средств путем получения электроэнергии (в первую очередь, для собственных нужд и продажи избытка на рынке электроэнергии). Проект АЭС «Олкилуото-3» финансируется собственными средствами в форме корпоративных кредитов, полученных акционерами при поддержке французского государственного экспортно-кредитного агентства КОФАС (COFACE). Данная поддержка стала возможной, поскольку сооружение АЭС осуществляет консорциум AREVA. ГЧП имеет определенные преимущества по отношению к стандартным формам инфраструктурного и проектного финансирования строительства АЭС, поскольку оно обеспечивает распределение рисков между партнерами из государственного и частного секторов. В целом существуют следующие преимущества проектного финансирования на основе ГЧП:

  • защита других активов от дефолта и повышения рейтинга кредитных обязательств владельцев проекта;
  • разделение рисков — кредиторы берут на себя часть рисков;
  • финансовый леверидж — увеличение отношения заемного капитала компании к собственным средствам, приводящее к увеличению доходности акционерного капитала и уменьшению средневзвешенной стоимости капитала.

С целью повышения энергоэффективности и энергосбережения во Франции реализуются проекты ГЧП в области систем коммунального теплоснабжения, уличного освещения и в других сферах коммунальной инфраструктуры. Следует отметить, что во всей Франции компания GDF SUEZ управляет проектами в сфере ЖКХ на 30 млрд. евро. Одним из примеров служит проект, заключенный компанией COFELY GDF SUEZ в 2009 г. в регионе Эльзас. Проект предусматривает работы по производству энергии (замена котлов, подсоединение к тепловым сетям и т.д.), изолирование, дистанционная регулировка оборудования, установка фотогальванических панелей на крышах, текущий/капитальный ремонт, поставка топливно-энергетических ресурсов) в 14 лицеях региона [10]. Инвестиции в проект сроком на 20 лет оцениваются в 64,6 млн. евро. Энергоэффективность проекта будет состоять в сокращении энергопотребления на 35% и снижения выбросов газа с парниковым эффектом на 65%. Также планируется сокращение стоимости проекта на 18 млн. евро за счет доходов от экономии энергии и перепродажи электроэнергии, выработанной фотогальваническими панелями. В соответствии с Директивой Европейского парламента и Совета (ESD, 2006/32/СЕ) об энергоэффективности при конечном использовании и энергослужбах конечные пользователи членов Европейского союза должны до 2016 г. снизить энергопотребление на 9%.[11]. Также в законе (закон от 12 июля 2010 г., касающийся национальных обязательств по отношению к окружающей среде, так называемый закон «Гренель-2») перед Францией стоят амбициозные задачи: к 2050 г. снизить в 4 раза выброс парниковых газов. Проект ГЧП в области уличного освещения, также реализованный компанией EDF, стал особенно актуальным в связи с увеличивающимся показателем удельного веса энергопотребления (в среднем на 20 кВт на одного жителя за последнее десятилетие). Всего во Франции на уличное освещение приходится около 2% всего электропотребления. Механизмы применения ГЧП для реализации проектов в области уличного освещения являются особенно привлекательными по следующим причинам:

  • Такое партнерство позволяет отразить в одном договоре разработку, реализацию, техническое обслуживание и эксплуатацию;
  • В него включаются вопросы, связанные с реализацией намеченных планов по энергоэффективности;
  • Отсроченное вложение инвестиций позволяет административно-территориальной единице улучшить «возврат инвестиций» благодаря снижению затрат на электроэнергию и обеспечить вложение инвестиций за один-единственный подход, которые очень часто распределены во времени по финансовым причинам.

На сегодняшний день во Франции насчитывается около двадцати заключенных контрактов, из которых 5 было подписано в 2011 г. Это представляет собой половину договоров о сотрудничестве, подписанных коммунами и административно-территориальными единицами различного уровня: начиная с Auvers-sur-Oise (Овер-сюр-Уаз) (1-ый подписанный контракт в 2005 г. — 7000 жителей), и заканчивая Boulogne-Billancourt (Булонь-Бийянкур — 112 000 жителей) или в Руане (110 000 жителей). В Руане согласно контракту ГЧП было инвестировано 100 млн. евро и создано 16000 точек освещения [12]. Контракт подписан в 2007 г. сроком на 20 лет и его целью является снижение энергопотребления на 30%. Во Франции за последние годы понятие «световое загрязнение» все больше привлекает к себе внимание, в связи с чем появились нормативные акты по обязательному отключению уличного освещения в определенные ночные часы или соблюдению максимально допустимого уровня освещенности. В области пиковых величин нагрузки, которая приводит к значительным выбросам в атмосферу парниковых газов, большая часть приходится на уличное освещение (4% выбросов парниковых газов в атмосферу). Необходимо отметить, что последние двадцать лет для Франции явились периодом борьбы за эффективность экономического развития и повышения уровня конкурентоспособности через развитие ключевых элементов национальной инфраструктуры. Модель ГЧП играет очень важную роль в развитии энергетической отрасли и сектора коммунальных услуг, так как за счет привлечения внебюджетного финансирования она способствует ускорению инвестиций в инфраструктуру в условиях бюджетных ограничений. Опыт французских энергетических ТНК, активно применяющих модель ГЧП, подтверждает, что частные компании могут не только обеспечить завершение строительства инфраструктурных проектов в срок, в соответствии со сметой и с применением передовых технологий, но и эффективно эксплуатировать и поддерживать техническое состояние активов в течение всего «жизненного цикла». Таким образом, договоры государственно-частного партнерства могут выступать в качестве дополнительного рычага для основных проектов энергетических ТНК Франции, нацеленных на реализацию общих целей в сферах активности государства, касающихся энергосбережения, энергетической и экологической эффективности. В активно развивающейся российской экономике по мере роста общественных потребностей ощущается нехватка возможностей государственного финансирования, в то же время имеются крупные инвестиционные проекты, реализация которых вследствие их масштабности и социальной значимости не может осуществляться исключительно за счет рыночных механизмов. Это касается проектов в сфере национальной безопасности, топливно-энергетической промышленности, транспортной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства. В связи с этим ориентация на опыт Франции с целью реализации крупномасштабных проектов в области электроэнергетики и, в частности ЖКХ, позволит повысить эффективность и предоставляемых населению услуг. Для этого государство, со своей стороны, на наш взгляд, должно обеспечивать: надежность и качество предоставления услуг первой необходимости; регулирование отношений субъектов рынка ЖКХ, создавая равные условия; ценовое регулирование посредством установления тарифов; определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. Более того, следует отметить, что для успешной реализации проектов ГЧП в первую очередь требуется доработать также ряд федеральных нормативных актов, разработать механизмы, предусматривающие долгосрочное планирование и утверждение долгосрочных обязательств со стороны государства. В России уже неоднократно проводился Российско-Французский Форум «Государственно-частное партнерство в развитии региональной и муниципальной инфраструктуры», где рассматриваются вопросы переноса французского опыта в нормативном регулировании государственно-частного партнерства на российскую почву, позволяющий резко ускорить внедрение этого прогрессивного механизма взаимодействия власти и бизнеса. Подобные мероприятия позволяют обеспечить международный обмен опытом в сфере применения механизмов государственно-частного партнерства, а также содействие государственной политике развития инфраструктуры регионов России в рамках модели ГЧП [13].


Библиография

  1. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // МЭиМО. — 2011.- № 9. С. 41–50.
  2. Захаров А.Н. Роль механизмов государственно-частного партнерства в решении экономических и социальных проблем России // Мировое и национальное хозяйство. — 2011. — №1(16).
  3. Гладов А.В., Исупов А.М. и др. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и организационно-институциональные основы
  4. Les principales formes contractuelles de PPP
  5. Bezançon X.,Bergère F., Fornacciari M. Le guide opérationnel des PPP : Conditions du recours au partenariat public-privé, Passation du contrat, Risques et matrices des risques, Questions fiscales et comptables// (Broché — 2 septembre 2009), P.38
  6. ГЧП по-французски. Свободная торговля и конкуренция — на них зиждется сотрудничество государства и бизнеса// «Российская Бизнес-газета — Государственно-частное партнерство» №826 (44) от 06.12.2011
  7. Murphy P. Business Models For Financing Nuclear Power Plants // IAEA Working Group on Alternative Contracting and Ownership. Practices for Nuclear Power Plants. Vienna, 2010. 13 October.
  8. Иванов Т.В. Перспективные модели финансирования проектов сооружения АЭС на основе государственно-частного партнерства, 2011.
  9. Там же.
  10. По данным ADAME (Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie) — Французское управление по охране окружающей среды и контролю энергии.
  11. Гакон Ж.-И. Французский опыт государственно-частного партнерства в области уличного освещения. (По материалам Российско-французского форума «Государственно-частное партнерство в развитии региональной и муниципальной инфраструктуры»), Москва, 10.04.2011.
  12. Un exemple concret de PPP : la Ville de Rouen pour son éclairage public // Le portail délectricité verte, 27.07.2011.
  13. В июне 2011 г. в Москве состоялся российско-французский форум «Государственно-частное партнерство в развитии региональной и муниципальной инфраструктуры». Организаторами форума выступили: Государственная дума РФ, Посольство Франции в России, Министерство экологии, устойчивого развития, транспорта и жилищного хозяйства Франции.