«Мировое и национальное хозяйство»

Издание МГИМО МИД России


Архив

№4(35), 2015

Экономика зарубежных стран

Политика сплочения ЕС в отношении Испании

А.Захаров, д.э.н., К.Серединская, соискатель

В статье рассматриваются основные цели, стоящие перед Европейским союзом в рамках политики сплочения, а также механизмы их осуществления на примере Испании.

Ключевые слова: Европейский Союз, политика сплочения, Фонд сплочения, структурные фонды, статистический эффект, бюджетный период.

A.Zaharov, K.Seredinskaya. EU Cohesion Policy towards Spanish Economy

The article focuses on the EU Cohesion Policy, on its main objectives and measures considering Spanish case.

Key words: European Union, cohesion policy, Cohesion Fund, structural funds, statistical effect, budgetary period.

Региональная политика -важнейшее направление деятельности  Европейского союза. Основными инструментами региональной политики ЕС, которую также называют политикой сплочения, являются фонды ЕС, фонд сплочения и структурные фонды. Их работа способствовала созданию системы многоуровнего управления путем регионализации. Регионализацию следует понимать как процесс роста полномочий у региональных властей относительно национальных.[1]

В Испании из-за постоянного давления центробежных сил и, как следствие, риска выхода из состава страны некоторых регионов (автономий)[1], власти вынуждены находить пути сохранения целостности государства, не ущемляя права автономий. Конституцией Испании 1978 г. было закреплено существование, так называемого, «государства автономий», которое по сути является гибридом унитарного государства и федерации, «квази-федерацией». При этом для Конституции характерна определенная гибкость, то есть статусы автономий (регионы или национальности)[2] и полномочия их властей могут меняться и развиваться, не нарушая при этом конституционных принципов.  [2] Можно сказать, что Испания является ярким примером страны, где  регионализации проходит в активной форме.

По окончанию франксистского периода, возвращению к монархическому строю в 1975 г. и принятию демократической Конституции 1978 г., Испания политически была готова к интеграции с остальными европейскими странами. Таким образом, 1 января 1986 г. Испания вступила в ЕС и для экономики страны начался период роста. Либерализация торговли, широкомасштабная финансовая помощь в начале, а в дальнейшем принятие Европейского пакта стабильности и роста в значительной степени поспособствовали развитию экономики в стране.

В начале 90-х гг ХХ века чистый баланс оттока и притока денежных средств между бюджетами ЕС и Испании составлял около 6 млрд. евро в год в пользу Испании. Объем финансовой помощи в рамках политики сплочения ЕС соответствовал этому уровню, а иногда и превышал его.

В бюджетный период 2000-2006 гг. основными целями политики сплочения были:

  • цель 1: способствовать догоняющему развитию отстающих регионов;
  • цель 2: поддержка социально-экономического преобразования промышленных, сельских, городских, а также рыболовных зон;
  • цель 3: модернизация системы образования и других способов повышения квалификации трудовых ресурсов.[2]

В этот период Испания являлась крупнейшим получателем бюджетных средств, на ее долю приходилось почти 27%от общей суммы инвестиций ЕС. Для Испании особенно было важно финансирование в рамках цели 1 (конвергенция[3]), так как на эти отчисления приходилось70%всех поступлений в структурный бюджет Испании. Фонд сплочения также имел огромное значение для Испании, потому что через него в поступало поступало более 20% ассигнований для реализации политики сплочения [2] в тот бюджетный период.

Таким образом, Испания была страной, которая в абсолютных величинах в наибольшей степени выигрывала от финансовой региональной политики ЕС. Общее количество средств, полученных Испанией в качестве финансовой помощи от ЕС, составило 105,495 млрд. евро за 1989-2006 гг. в текущих ценах 2000г., из которых 91,693 млрд. поступили через структурные фонды, а 13,802 млрд. через фонд сплочения. В среднем 53,34% финансовой помощи было направлено на  улучшение инфраструктуры, в целом 56,373 млрд. евро, т.е. на это направление ежегодно в среднем перечислялось 3,126 млрд. евро. Также в период 1989-2000 гг. Испания получила 31,093 млрд. евро на развитие человеческого капитала, что составляет 29,45% от общей суммы всей финансовой помощи, направляемой из фонда сплочения и структурных фондов, следовательно ежегодные отчисления составляли в среднем 1,727 млрд. евро. Наконец, инвестиции, направленные на развитие частного производственного сектора экономики, за отчетный период составили 18,130 млрд. евро, 17,19%от общей суммы, полученной Испанией, соответственно на такие нужды Испания ежегодно в среднем аккумулировала 817 млн.евро.

В бюджетный период 2007-2013 гг. в Испанию ЕС направил финансовых средств на 34,165 млрд. евро. Из этих средств 53,48% пошли на улучшение инфраструктуры (18,273 млрд. евро),  30,07% были вложены в наращивание человеческого капитала (10,274 млрд.евро), соответственно 16,44% было инвестировано в частный сектор (5,618 млрд. евро). 90,86% всей финансовой помощи, полученной Испанией вв2007-2013 гг., переводилось через структурные фонды ЕС, а 9,14% - из европейского фонда сплочения.

После согласования бюджета на 2000-2006 годы и Испания, и ЕС в целом претерпели серьезные изменения. Дело не только в том, что экономика Испании бурно развивалась (что привело бы к тому, что вся Испания и отдельные ее регионы уже не могли оставаться получателями финансовой помощи), но и в том, что в 2007 году в ЕС вступило 10 новых стран, расширив его состав до 25 участников.Поскольку вновь вступившие в ЕС страны были гораздо беднее Испании, они фактически вытеснили испанцев из числа стран-получателей финансовой помощи. Расчет средних показателей дохода на душу населения по 25 странам-членам ЕС серьезно осложнил получение средств для стран Старой Европы, так как теперь средний показатель существенно снизился. Это явление получило название «статистический эффект». В Таблице 1 отражено, как изменилось положение Испании и других стран-членов по отношению к требованиям региональной политики.

        Таблица1.

Цель №1/ Приоритетное направление «конвергенция»(% населения)

 

2000-2006

2007-2013

 

Цель №1

Регионы, попавшие под «статистический эффект»

Конверген-ция

Регионы, попавшие под «статистический эффект»

Регионы с растущей экономикой

ЕС-25

34,5

2,9

27,3

3,6

4

ЕС-15

22,4

3,5

14,5

4,3

4,1

Новые страны-члены ЕС

96,7

0

92,9

0

3,8

Бельгия

   ———

12,7

     ———

12,4

0

Чехия

88,6

0

88,6

0

0

Дания

   ———

      ———

      ———

      ———

      ———

Германия

17,3

1,6

12,5

6,1

 

Эстония

100

      ———

100

      ———

      ———

Греция

100

      ———

36,6

55,5

7,8

Испания

58,5

1,3

31,8

5,8

20,7

Франция

2,7

1,9

2,9

      ———

      ———

Ирландия

26,6

73,4

      ———

      ———

26,5

Италия

33,6

0,6

29,2

1

2,.9

Кипр

      ———

      ———

      ———

      ———

      ———

Латвия

100

      ———

100

      ———

      ———

Литва

100

      ———

100

      ———

      ———

Люксембург

      ———

      ———

      ———

      ———

      ———

Венгрия

100

      ———

72,2

      ———

27,8

Мальта

100

      ———

100

      ———

      ———

Голландия

      ———

1,8

      ———

      ———

      ———

Австрия

3,4

      ———

      ———

3,4

      ———

Польша

100

      ———

100

      ———

      ———

Португалия

66,6

33,4

67,8

3,8

2,3

Словения

100

      ———

100

      ———

      ———

Словакия

88,9

      ———

88,9

      ———

      ———

Финляндия

21

      ———

      ———

      ———

13

Швеция

11

      ———

      ———

      ———

      ———

Великобритания

8,6

3,5

4

0,6

4,4

Источник: Д.Юил, К.Мендес, Ф.Вишлэйд «Политика Сплочения ЕС на период 2007-2014 гг. и ее применение для Испании: кто что получит, когда и как?»., Европейский центр исследований, 2006

Одним из критериев отбора регионов для получения максимального уровня финансовой помощи является плотность населения (Цель №1 в 2000-2006 гг., приоритетное направление «Конвергенция» в 2007-2013 гг.). Однако с момента присоединения к ЕС новых участников, доля населения в регионах Испании, попадающего под этот критерий,  значительно снизилась - с 58,5% до 31,8% (Галисия, Кастилья-ла-Манча, Экстремадура, Андалусия). В 2007-2013 в регионах, на которых отрицательно сказался «статистический эффект» (Астурия, Мурсия, Сеута и Мелилья), проживало почти 6% населения Испании, в то время как на регионы, которые больше не входили в список попадающих под Цель «Конвергенция» благодаря экономическому росту, приходилось более 20% населения Испании (Кастилия и Леон, Валенсия и Канарские острова).Следовательно дальнейшая финансовая поддержка именно переходных регионов являлась основным приоритетом для Испании.

Учитывая, как необходим был фонд сплочения для Испании, очень важны были дальнейшие действия властей.Испания больше не могла быть страной-получателем, так как после расширения ЕС доход на душу населения составил 93% от среднего показателя по расширенному ЕС, а страны, чей ВВП на душу больше 90% от среднего значения по ЕС более не могут быть реципиентами средств из фонда сплочения. Также финансирование отдаленных регионов (Канарские острова) становилось очень болезненным вопросом, поскольку, как уже было сказано выше, Канарские острова превысили контрольную отметку в 75% от среднего подушевого дохода в 2006 году.

Экономический рост Испании в купе с расширением ЕС фактически означал, что в будущих стратегиях финансового планирования Испания могла остаться без большей части финансирования по программе политики сплочения.

В период 2014-2020 бюджет ЕС составляет 1,082 трлн. евро, из них 32,5% составляют средства, выделенные на осуществление целей и задачей политики сплочения (351,8 млрд. евро). Согласно финансовому плану политики сплочения 182 млрд. евро будет направлена в форме инвестиций в регионы, где ВВП на душу населения меньше, чем 75% от аналогичного усредненного показателя по ЕС-27. В этих регионах проживает 27% населения ЕС-27. 35 млрд. евро пойдут в «переходные» регионы, где ВВП на душу составляет от 75% до 90% от показателя по ЕС-27, тут проживает 12% населения. Финансовая помощь для наиболее развитых регионов (ВВП на душу больше 90% от ВВП на душу по ЕС-27) будет 54 млрд. евро, при том что там проживает 61% населения ЕС-27.

Согласно европейской Комиссии, в Испании лишь Эстремадура входит в категории наименее развитых регионов. Пять автономий относят к группе переходных регионов, а именно Анадалусия, Канарские острова, Кастилья-ла-Манча, Мелилья и Мурсия. Остальные автономные сообщества являются наиболее развитыми регионами в ЕС-27.

Наиболее острыми проблемами испанской экономики, на которые будут направлены основные силы политики сплочения ЕС, являются:

— высокий процент безработного населения вообще и молодежи, в частности, низкая производительность труда, растущая бедность и социальное расслоение;

— низкая конкурентоспособность малых и средних предприятий, а также их незначительное присутствии на международных рынках;

—- неразвитость научно-исследовательских отраслей, а также неэффективное использование НИОКР частным сектором;

— неэффективное использование природных ресурсов.[3]

Фонды стратегического назначения ЕС (Common strategic framework funds) стали основными инструментами для достижения целей стратегии Европа 2020 в Испании. Каждый фонд должен быть направлен на решение конкретной проблемы в соответствующей его специализации сфере. В рамках нового подхода будет использоваться четыре основных фонда: Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Европейский сельскохозяйственный фонд и Европейский фонд для поддержания морского дела и рыболовства.

Таким образом, инвестиции, осуществляемые стратегическими фондами ЕС, должны концентрироваться на ограниченном количестве вопросов. Как показывает опыт, такая конкретизация повышает эффективность финансовой помощи ЕС, направленной на повышение социально-экономического уровня жизни в стране. Несмотря на то, что на протяжение многих лет Испания была одним из крупнейших реципиентов финансовой помощи ЕС, ряд серьезных социально-экономических проблем остается нерешенным.

Среди острых проблем экономической жизни Испании остается высокий процент безработицы. В связи с сокращением рабочих мест во время кризиса, безработица достигла критической отметки в Испании, а процент безработицы среди молодежи и вовсе оказался шокирующим — 52,6%. Такой высокий уровень незанятой молодежи создает опасность создания, так называемого, «напуганного поколения». Для страны очень рисковой является ситуация, когда целое поколение молодых работников живет в условиях растущей безработицы и бедности. Таким образом, наиболее важным на данный момент вопросом, требующим срочного решения, является повышение уровня занятости, уделяя особое внимание проблемам трудоустройства молодежи, не вовлеченной ни в какой учебный процесс.

Меры, направленные на повышение эффективности рынка труда в Испании, в частности активная трудовая политика (АТП) (Activelabourmarketpolicy), к сожалению, играют незначительную роль в развитии мобильности рынка труда и сокращении разрыва в производственных навыках среди безработных. В сравнении с другими странами-членами ЕС, большая доля расходов АТП предназначена для стимулирования найма работников (в основном через субсидирование фондов социального обеспечения),  в то время как затраты на специальные образовательные программы, такие как курсы повышения квалификации, относительно малы. Более того, после кризиса такие программы в основном нацелены на людей, у которых уже есть работа, а не на тех, кто ее ищет.

Таким образом, необходимо в срочном порядке применить меры по реформированию систем образования и тренингов для облегчения адаптации людей к изменяющимся потребностям рынка труда (в том числе работ в сфере поддержания безопасности окружающей среды, необходимость в которых сейчас возросла в силу демографических тенденций, появления новых технологий, разнообразие рабочих мест в сельской местности и т.д.).

Социальные последствия кризиса выражаются в росте процента людей в зоне риска бедности (26,1% в 2010 г., 27,3% - в 2013 г., 29,2: - в 2014 г.). Эта проблема актуальна в сельских областях, в рыболовных районах и малонаселенных регионах, где доступ к необходимым социальным ресурсам затруднен.

Последней острой проблемой испанской социально-экономической жизни была названа следующая:  неэффективное использование природных ресурсов.

На данный момент Испания находится на пути к достижению целей по национальной энергетике, указанных в стратегии Европа-2020. Однако основные вопросы пока только предстоит решить, например: создание стабильной системы управления, устранение административных барьеров, развитие современных электроэнергетических систем и работа над повышением спроса и хранением различных альтернативных источников питания (от ветра или солнца).

Несмотря на заметный прогресс в этой области, еще остаются требования современного законодательства ЕС, которые необходимо удовлетворить Испании (соглашение об использовании пресной воды, переработка отходов, загрязнение воздуха и т.д.).

Для решения всех этих трудностей в Испанию в бюджетный период 2014-2020 будет направлено 28,596 млрд евро. Надо сказать, что больше получит только Польша (77,6 млрд евро). Для сравнения можно вспомнить, что за бюджетный период 2007-2013 Испания получила инвестиций на  31,54 млрд. евро, и опять же Испания была вторым крупнейшим получателем после Польши ( 59,7 млрд. евро).

Финансовая помощь в Испанию будет поступать в  различные регионы в следующих объемах: 2,04 млрд. евро будет направлено в наименее развитые регионы (Эстремадура), 13,4 млрд. евро — в переходные регионы (Анадалусия, Канарские острова, Кастилья-ля-Манча, Мелилья и Мурсия), 11,1 млрд. евро — в наиболее развитые регионы, (Арагон, Астурия, Балеарские острова,Кантабрия, Кастилья и Леон, Каталония, Сеута, Валенсия, Галисия, Ля Риоха, Мадрид, Наварра, Страна Васков),484,1 млн. евро — в отдаленные и малонаселенные регионы. Для достижения более эффективной внутриевропейской кооперации будет осуществлена финансовая помощь по двум направлениям: на стимулирование кооперации между странами выделят 430 млн. евро, на кооперацию внутри страны — 187,6 млн. ерво. Дополнительные отчисления на борьбу с безработицей среди молодежи составят 943,5 млн. евро.[4]

В 2015 году Европейской комиссией была запущена операционная программа с бюджетом в 7,7 млрд. евро, при этом 5,5 млрд будет предоставлено из европейского фонда регионального развития. Эта программа будет действовать по всей территории Испании и будет направлена на поддержание стабильного экономического роста в стране, путем привлечения инвестиций  в отрасли по производству и обслуживанию экологически безвредного транспорта, улучшения качества воды, а также других мер для перехода к экономической системе с минимальным использованием углерода.

Основными целями этой программы названы:

  • защита окружающей среды;
  • повышение темпов экономического роста и конкурентоспособности;
  • снижение социальной напряженности.

Политика сплочения ЕС влияет на экономику Испании в значительной степени. Во-первых, в рамках этой политики в страну направляется большое количество инвестиций, которые действительно улучшают текущую социально-экономическую жизнь в регионах. Во-вторых, исследовательские и аналитические центры ЕС, работающие с Испанией, выявляют наиболее слабые и проблемные места в экономике. Это помогает выделить основные направления не только для дальнейших интервенций ЕС, но и установить приоритеты для внутренней региональной политики страны. Стремление  политики сплочения сократить диспропорции внутри союза и помочь отстающим странам догнать лидеров бесспорно является выигрышным для всех и для Испании в частности.         

Для России, как и для Испании, и для ЕС в целом, тоже характерно природное, лингвистическое и географическое разнообразие. Это является определяющим фактором федеративного устройства России. Такое разнообразие вызывает огромное расслоение в уровнях экономического развития регионов, поэтому для нашей страны стратегически важное значение имеет региональная политика.

Сегодня в России основная часть финансовых, трудовых, а также научно-исследовательских ресурсов аккумулирована в нескольких наиболее богатых регионах. Возможно, опираясь на опыт ЕС в сглаживании региональных диспропорций между странами-членами, а также внутри этих стран, проведение мер российской региональной политики может стать более продуктивным и приведет к более справедливому распределению ресурсов в стране.

                                      Библиография

[1]Глобальный мир: к новым моделям национального и регионального развития. Научная   монография. Отв.ред.  И.С.  – М.: ИМЭМО РАН, 2014. – С. 89.

[2] М. Барнье. Политика сплоченяи ЕС: вызовы и их решения.\\ Intereconomics, 2003. (Michel BarnierEU Cohesion Policy: Challenges and Responses). Доступ на: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CBwQFjAAahUKEwiRvLOi9ZnIAhVq_nIKHcM8BbQ&url=http%3A%2F%2Fwww.intereconomics.eu%2Fdownloads%2Fgetfile.php%3Fid%3D310&usg=AFQjCNFoIlXcWQdbKCflUzHt7jf89FzX3w&sig2=Hec-XYrTBFh9FfIEDnZINA&cad=rjt

[3]Глобальный мир: к новым моделям национального и регионального развития. Научная монография: в 2 т. / Редколлегия: И.С. Семененко (отв. ред.), Н.В. Загладин, В.В. Лапкин, В.И. Пантин. – М.: ИМЭМО РАН, 2014. - C. 221.

[4] Д.Юил, К.Мендес, Ф.Вишлэйд «Политика Сплочения ЕС на период 2007-2014 гг. и ее применение для Испании: кто что получит, когда и как?»., Европейский центр исследований, 2006. Доступна:  www.eprc.com. (Douglas Yuill, Carlos Méndez, Fiona Wishlade«EU Cohesion policy 2007-13 & the implications for Spain: Who gets what, when and how?»)

[5]«Позиция Европейский Комиссии относительно развития Партнерского Соглашения и программ в Испании в ериод2014-2020», стр.6, http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/es_position_paper.pdf. (Position of the Commission Services on the development of Partnership Agreement and programmes in SPAIN for the period 2014-2020, p.6)

[6] Общий объем отчислений политики Сплочения ЕС. Доступна: www.ec.europa.eu/regional_policy/.../overall_table.xl (Total EU allocations of Cohesion Policy 2014-2020* (million €, current prices), www.ec.europa.eu/regional_policy/.../overall_table.xl)

 

[1]Ярким примером этого может послужить Каталония, которая является наиболее развитой и богатой автономией Испании, и при этом многие жители автономии убеждены,  что независимость от центрального правительства Испании принесет пользу их экономике. В 2014 г. в Каталонии под руководством главы каталонского правительства Артура Маса должен был проходить референдум о независимости, который однако не одобрило центральное правительство, признав его незаконным.

[2]Различия между правовым статусом «национальностей» и «регионов» допускают довольно высокую степень неоднородности в системе территориального устройства. Также существуют различия между «историческими национальностями» (Каталония, Страна Басков и Галисия) и автономиями, получившими статус «национальности» решением большинства автономного сообщества  (Андалусия, Арагон, Валенсия и Канарские острова).

[3]Конвергенция — содействие отстающим в социально-экономических сферах регионам, где душевой уровень валового регионального продукта не превышает 75% от среднего по ЕС.